Материалы международной конференции

Прежде всего я хотел бы обратить внимание на одну интересную странность нашего законодательства в области избирательного права. Эта странность заключается в том, что как раз формальное соответствие избирательной системы общеевропейским международным стандартам у нас обеспечено. Если мы посмотрим на наше законодательство, прикрыв один глаз, то мы увидим, что оно является вполне демократическим, вполне развитым, и, естественно, на основании такого законодательства избирательная система должна функционировать максимально демократически и максимально свободно.

Но если мы откроем второй глаз, то мы увидим практику и мы увидим те детали, в которых коренится тот самый дьявол. Я бы обратил внимание на то, что все ныне действующие избирательные законы федерального уровня были приняты специально для каждого случая федеральных выборов. Президентские выборы в июне 1991 г. проходили по закону 1991 г.; в июне 1996 г. – по закону 1995 г.; в марте 2000 г. – по закону 1999 г.; в марте 2004 г. – по закону 2003 г. Видимо, к 2008 г. нам следует ожидать появление нового Закона о выборах Президента Российской Федерации¹.

То же самое мы видим в отношении выборов в Государственную Думу. В 1995 г. депутатов Госдумы избирали по закону 1995 г.; в 1999 – по закону 1999 г.; в 2003 – по закону 2002 г., и в 2007 мы будем избирать по закону, принятому в 2005 г. Не исключено при этом, что его будут еще менять и менять, и менять. Итак, складывается впечатление, что законодатель воспринимает законы о выборах как акты с ограниченным сроком действия, создаваемые ad hoc. Поэтому так, видимо, и надо было бы их называть: Закон о выборах такой-то думы, Закон о выборах такого-то президента, может быть, даже и с фамилией, почему бы и нет? Это первый момент.

Второй момент, на который я хотел бы обратить внимание, – это появление в законе о средствах массовой информации статьи 16.1, которая появилась в 2003 г. и которая закрепила за Центральной избирательной комиссией и избирательными комиссиями субъектов Федерации право обращаться в федеральную службу по надзору за соблюдением законодательства в области массовых коммуникаций (так называемая “Росохранкультура”) с представлением о приостановлении выпуска средства массовой информации, нарушившего законодательство о выборах, на период до окончания избирательной кампании – то есть именно в тот период, когда должны быть обеспечены максимально широкие возможности для информирования избирателей, для того, чтобы избиратель шел на выборы с открытыми, а не с закрытыми глазами – вот в этот момент как раз и создается возможность для того, чтобы закрывать источники информации, вместо того, чтобы их максимально открывать.

Появление этой статьи 16.1 было предопределено самим законом об основных гарантиях избирательных прав, где в 56-й статье еще давным-давно, еще когда только самая первая редакция данного закона появилась на свет, было записано, что избирательные комиссии могут обращаться в органы исполнительной власти с представлением о пресечении противоправной деятельности средств массовой информации. Но эта норма до появления статьи 16.1 была ничем не отоварена; она никак не была связана с реальной законодательной ситуацией. Потому что закон о средствах массовой информации никаких подобных норм не содержал.

И вот они ввели эту статью 16.1, но тут возникла большая проблема. Дело заключается в том, что Кодекс об административных правонарушениях, перечисляя меры пресечения административных правонарушений, не предусматривает возможность приостановления выпуска средства массовой информации. Нет в Кодексе такой меры пресечения, как нет в Кодексе и такой меры административного наказания, как порка розгами.

В то же время Кодекс устанавливает, что административная ответственность за административное правонарушение может вводиться на федеральном уровне только Кодексом об административном правонарушении, а совсем не законом о средствах массовой информации. Поэтому эта статья 16.1, которую так неосторожно ввели в закон о средствах массовой информации, откровенно противоречит Кодексу об административных правонарушениях, являющемуся основным документом в сфере административной ответственности. И следовательно, в данном случае есть достаточно грубое и некрасивое нарушение Конституции РФ.

Но реальная опасность этой статьи 16.1 была в значительной степени самортизирована постановлением Конституционного Суда по вопросу о понятии предвыборной агитации, которое было принято в октябре 2003 г. Но до того, как Конституционный Суд принял это постановление, во многих регионах избирательные комиссии субъектов Федерации уже вынесли кучу предупреждений и уже начали подбираться к редакциям средств массовой информации с тем, чтобы включить в действие механизм статьи 16.1.

Но в это время Конституционный Суд вынес свое постановление, и на этом вся эта волна немедленно сдулась, от нее не осталось ровным счетом ничего. В чем была заслуга Конституционного Суда? В том, что он обратил внимание на неопределенность понятия “предвыборная агитация”. И он сказал, что подпункт “ж” пункта 2 статьи 48 закона об основных гарантиях избирательных прав в сочетании с пунктом 4 статьи 2 того же закона, который дает определение понятия “агитация”, неправомерно ограничивает свободу выражения мнений и право на информацию. Этот пункт говорил о том, что любые действия, которые имеют целью побудить либо побуждают к голосованию “за” или “против”, являются агитацией.

Вот эти два слова – “либо побуждающие” – как раз и создавали неопределенность. Совершенно очевидно, что если вы говорите: “имеющие целью побудить”, значит, вы говорите, что это деяние с прямым умыслом. Тот, кто его делает, имеет целью достичь определенного результата, чтобы избиратели проголосовали “за” или “против” того или иного кандидата. Но если вы говорите: “либо побуждающая”, вы должны задать вопрос: побуждающая кого? Если бы сказали: “побудившая”, тогда можно анализировать, можно проводить опрос, можно вызывать свидетелей, людей с улицы, и спрашивать: вас побудила эта информация или не побудила? А вас – побудила или не побудила? Но они не написали: “побудившая”, потому что это был бы материальный состав. Они написали: “побуждающая”. А кто определяет, побуждающая она или не побуждающая? Это определяет сама избирательная комиссия. То есть она говорит, а меня бы это побудило. Но, простите, а где же логика? А где деление составов на формальные и материальные?

Вот на это как раз и обратил внимание Конституционный Суд и в своем постановлении признал подпункт “ж” пункта 2 статьи 48 не соответствующим Конституции РФ. Причем указал, что в сочетании именно с пунктом 4 статьи 2 того же закона, поскольку именно в пункте 4 статьи 2 и говорится, что предвыборная агитация – это и есть деятельность, имеющая целью побудить, либо побуждающая, и далее по тексту.

Что произошло в этом году? В этом году по инициативе Центральной избирательной комиссии в закон об основных гарантиях избирательных прав были внесены серьезные изменения. Как была решена эта проблема с постановлением Конституционного Суда? Она была решена блестяще. Они исключили подпункт “ж” пункта 2 статьи 48, поскольку Конституционный Суд признал его неконституционным, – очень хорошо. Но при этом они сохранили пункт 4 статьи 2 того же закона, где говорится, что агитацией является любая деятельность, имеющая целью побудить или побуждающая.

Таким образом, постановление Конституционного Суда они, с одной стороны, как бы выполнили, а с другой стороны, Конституционный Суд остался с носом, как и все мы. Я могу сказать только одно: браво, Центральная избирательная комиссия, браво!

¹ Возможно, формально нового закона не будет, но уже в 2005 г. приняты значительные изменения в закон 2003 г., так что по сути следующие президентские выборы пройдут по закону, существенно отличающемуся от закона, по которому проходили выборы 2004 г. (прим. ред.)

следующий раздел