Материалы международной конференции

Анализируя российское избирательное законодательство, можно констатировать, что это на сегодня одна из наиболее развитых частей российского публичного законодательства, соединяющая хорошо выстроенные материальные нормы (о тех же избирательных правах) с детализированными избирательными технологиями. Однако указанная развитость делает более зримыми и его проблемные места. Одно из них – усиление ограничительного регулирования, выказывающее недоверчивое отношение федерального законодателя к участникам выборов, а также нижестоящим правотворческим органам. Вот несколько образчиков подобного отношения федерального законодателя.

1. Современное российское избирательное законодательство, предоставляя активным участникам избирательных отношений в сфере предвыборной агитации специальные права, одновременно накладывает на них множество всевозможных ограничений, дополнительных требований, запретов. В конечном итоге оказывается, что простой гражданин в рамках агитационных отношений имеет порой, по крайней мере де-юре, больше реальных возможностей, чем кандидаты в депутаты, их доверенные лица. Лишь бы названный гражданин делал это исключительно по своему желанию и не был связан с кандидатом, избирательным объединением, за которых он агитирует. У простого гражданина нет, конечно, бесплатного эфира и бесплатной газетной площади, чтобы вести агитацию за того или иного кандидата, избирательное объединение. Но нет и ограничений по использованию денежных средств на агитацию. Нет прямо закрепленной обязанности создавать специальный избирательный фонд, жестко контролируемый избирательными комиссиями. Нет, наконец, специальной юридической ответственности за избирательные правонарушения в сфере предвыборной агитации.

Получается, что специальный правовой статус (в нашем случае статус кандидата в депутаты, на выборную должность, доверенного лица кандидата, избирательного объединения, блока и т.п.) в сфере выборов слабо расширяет возможности граждан, а где-то и сужает их по сравнению с общим правовым статусом (статусом дееспособного, совершеннолетнего гражданина).

Правда, ограничительное толкование избирательного законодательства органами власти, избирательными комиссиями приводит к тому, что все более ограничивается и общий правовой статус граждан на выборах.

2. Недоверие законодателя к избирателям проступает в нормах о необходимости кандидатов в депутаты или на выборные должности указывать в избирательных документах данные о судимостях, двойном гражданстве и т.п. Данные о неснятых и непогашенных судимостях, двойном гражданстве кандидата оказываются даже в избирательных бюллетенях. О чем это говорит? О том, что законодатель не верит, что избиратель сможет сам разобраться в выборной ситуации без информационной подсказки. В результате агитационные по сути положения попадают в подписные листы, избирательные бюллетени. Избиратель должен иметь гарантированную возможность получения подобной информации, если он хочет принять ее во внимание, – но в результате собственных действий, а не путем навязывания данной информации. Тем более что она явно ущемляет права кандидатов, отмеченных клеймом судимости, отягощенных излишним, с точки зрения обывателя, имуществом. Законодатель создает для них явно не равные по сравнению с другими кандидатами условия участия в предвыборной агитации.

Тот же кандидат, имеющий наряду с гражданством РФ гражданство еще одного государства, может и не знать о своем втором гражданстве. Второе гражданство появляется у гражданина не обязательно в результате его сознательного выбора. Оно может вытекать не из свободной воли лица, а из коллизий законодательства о гражданстве разных государств. Но даже если гражданин знает о том, что рассматривается каким-то другим государством как его гражданин, но не предпринимал для обретения гражданства этого государства какие-либо действия, почему он в ходе избирательной кампании должен тратить значительные усилия на доказательство лояльности своей стране, на отмывание от заранее навешенного клейма “гражданина с двойным дном”, которое, как бы он эффективно его ни “стирал” в ходе избирательной кампании, все равно окажется в избирательных бюллетенях?!

3. Проявлением необоснованного недоверия к людям отличается и пункт 7 статьи 4 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”. Он гласит, что при наличии в отношении гражданина РФ вступившего в силу решения суда о лишении его права занимать государственные и (или) муниципальные должности в течение определенного срока этот гражданин не может быть зарегистрирован в качестве кандидата, если голосование на выборах в органы государственной власти, органы местного самоуправления состоится до истечения указанного срока. Данной нормой законодатель восстановил печально известную практику поражения людей в политических правах, широко использовавшуюся в 30–50-х годах прошлого столетия.

Говорят, что приведенное положение вполне соответствует части 3 статьи 55 Конституции РФ, где заложен конституционный механизм ограничения прав граждан. Но институт поражения в правах не ограничивает, а отнимает, пусть и временно, у гражданина право быть избранным по мотиву его политической неблагонадежности. И это при том, что часть 2 той же статьи прямо указывает, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

4. Перечень ограничительных избирательных цензов пополняется и за рамками избирательного законодательства. Так, законодательство о местном самоуправлении предусматривает в настоящее время в качестве одного из оснований досрочного прекращения полномочий выборного должностного лица признание его ограниченно дееспособным. В итоге ограниченно дееспособный гражданин может избираться на должность, например, главы муниципального образования, поскольку избирательное законодательство не изымает у него пассивного избирательного права, но быть главой муниципального образования в силу законодательства о местном самоуправлении он не может!!! Очевидно, что здесь мы имеем явную нестыковку двух выше названных разделов законодательства. Надо понимать, что занятие должности выборным должностным лицом является, кроме прочего, способом осуществления им его пассивного избирательного права, которое не обрывается с окончанием соответствующей избирательной кампании. Поэтому основания досрочного прекращения полномочий депутатов, выборных должностных лиц должны органично состыковываться с нормами о пассивном избирательном праве граждан и не могут выступать в качестве самостоятельных ограничительных избирательных цензов, “стреляющих” по кандидатам из-за пределов избирательного законодательства. Исключительным правом на установление ограничительных избирательных цензов обладает только избирательное законодательство. Да и то, если эти ограничения вписываются в конституционные рамки.

5. Мотив недоверия определяет и сокращение сферы действия избирательного законодательства. Ярким тому подтверждением является отказ от прямых выборов избирателями глав субъектов РФ. Представляется, что куда более эффективным решением было бы сохранение института выборности глав субъектов Федерации при жестком соблюдении правила о “двух сроках”.

Назрел вопрос об уточнении общей схемы законодательного регулирования выборов. Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” по содержанию давно перестал соответствовать своему наименованию. В настоящее время он закрепляет не только основные гарантии прав граждан, но и общие принципы организации и проведения выборов и референдумов. Более того, многие вопросы в нем урегулированы предельно детально, что не оставляет места субъектам Федерации для самостоятельного правотворчества. В таком подходе больше не здравой целесообразности, а недоверия федерального законодателя к законодателям региональным.

Думается, что оптимальным было бы закрепление в названном федеральном законе лишь самых важных гарантий прав граждан в сфере выборов и референдумов. Конечно, это приведет к невозможности проведения региональных и муниципальных выборов непосредственно на основе федерального закона. А такая возможность в ряде случаев (например, когда законодательство субъекта Федерации о выборах противоречит федеральному законодательству, признано утратившим силу или отсутствует) крайне необходима. Она сама по себе является одной из важнейших гарантий избирательных прав граждан. Однако, на мой взгляд, указанную возможность должны материализовать особые федеральные законы, рассчитанные на использование в чрезвычайных ситуациях, когда законодательство субъектов Федерации, акты муниципальных образований не обеспечивают воплощения федеральных гарантий избирательных прав граждан. Названные особые законы должны предусматривать исчерпывающее регулирование всех аспектов выборов в субъектах федерации “поверх” регионального регулирования соответствующих вопросов. Один из таких законов уже имеется – это Федеральный закон “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления”. Дополнительно к нему следует принять Федеральный закон “Об обеспечении прав граждан избирать и быть избранными в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации”. Либо эти два акта можно “сплавить” в один.

следующий раздел