Иванченко А.В., Кынев А.В., Любарев А.Е.

ПРОПОРЦИОНАЛЬНАЯ ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА 
В РОССИИ

ИСТОРИЯ, СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ, ПЕРСПЕКТИВЫ

6.1. Перспектива развития системы открытых списков 

6.2. Перспектива использования “германской” (“персонализированной смешанной”) избирательной системы 

6.3. Перспектива использования системы единственного передаваемого голоса

Избирательные системы, основанные на принципе пропорционального представительства, отличаются большим разнообразием. Особенно интересны те разновидности пропорциональной системы, которые позволяют сочетать голосование за партии с персональной поддержкой определенных кандидатов.

В разделе 1.1 к таким системам отнесены система открытых списков, “панаширование”, “персонализированная” смешанная система и система “добавочных представителей” (или “остаточно-пропорциональная”). С рядом оговорок сюда же можно отнести и систему единственного передаваемого голоса, хотя эта система сильно отличается от тех, которые основаны на партийных списках.

В этой главе мы подробнее остановимся на трех системах, которые нам кажутся наиболее перспективными для нашей страны: системе открытых списков, “персонализированной” смешанной системе и системе единственного передаваемого голоса.

Но прежде хотелось бы выразить свое отношение к “остаточно-пропорциональной” системе. Эта модель в чистом виде не используется в мировой практике, однако в России было как минимум три попытки ее введения: проект закона Российской Федерации “Об основах избирательного процесса”, подготовленный в 1992 г. рабочей группой под руководством В.А. Балалы (см. Приложение 1); проект федерального закона “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”, подготовленный в 1994 г. группой под руководством В.И. Васильева и А.Е. Постникова (подробнее об этих проектах см. 2.2) и проект Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”, предложенный группой депутатов Государственной Думы в 2001 г.¹

Главной чертой данной системы является то, что избиратели голосуют за кандидатов, выдвинутых в одномандатных округах; при этом их голоса засчитываются и как голоса за кандидатов в этих округах, и как голоса за партии, которые данных кандидатов выдвинули. Голоса за партии затем суммируются в масштабах единого избирательного округа и партии пропорционально им получают дополнительные мандаты.

Такая система, на наш взгляд, неудачна. Основной ее недостаток заключается в том, что голоса за кандидатов нельзя, по нашему мнению, засчитывать партиям. Конституционный Суд Российской Федерации уже имел возможность высказать свою позицию по близкому поводу: в своем постановлении от 17 ноября 1998 г. № 26-П он отметил, что “подпись избирателя в поддержку конкретного кандидата в одномандатном избирательном округе не обязательно означает, что этот избиратель поддерживает федеральный список, в котором значится данный депутат, и поэтому не может автоматически, без соответствующего документального оформления, которое отражало бы его волеизъявление, включаться в число подписей в поддержку федерального списка”². Мы полагаем, что эту позицию точно так же можно применить и к случаю голосования.

В том, что голоса за кандидатов нельзя автоматически приписывать партиям, убеждает и практика выборов в Государственную Думу. Например, на выборах 2003 г. П.В. Крашенинников получил в своем одномандатном округе в 15,6 раза больше голосов, чем в этом же округе Союз Правых Сил. Аналогично Г.И. Райков получил в 10,5 раза больше голосов, чем Народная партия Российской Федерации, О.Г. Дмитриева – в 10,0 раз больше голосов, чем партия “Развитие предпринимательства”, В.В. Похмелкин – в 6,1 раза больше голосов, чем блок “Новый курс – Автомобильная Россия”.

Кроме того, при такой системе искусственно стимулируется завышенное число кандидатов в одномандатных округах (партия вынуждена выдвигать своих кандидатов даже там, где у нее заведомо нет шансов) и делаются фактически невозможными соглашения между близкими или родственными партиями о “разделе” одномандатных округов, в том числе поддержке ими тех или иных независимых кандидатов (избрание которых становится вообще затруднительно), что нашло широкое распространение на выборах в Российской Федерации.

Как мы уже отмечали (см. 4.2), система открытых списков довольно привлекательна, поскольку позволяет избирателю влиять на распределение мандатов внутри партийного списка. В теории эта система должна способствовать демократизации политических партий, снижению влияния партийного аппарата и предотвращению коррупции в партийном руководстве. Однако данная система имеет также ряд недостатков и ограничений, и на практике результат ее применения может оказаться не совсем таким, как ожидается.

Именно поэтому мы считаем разумным решение провести выборы по системе открытых списков в порядке эксперимента в небольшом числе регионов. По результатам этого эксперимента можно будет делать выводы о перспективах более широкого применения данной системы.

Пока выборы с использованием открытых списков прошли только в трех субъектах Федерации, причем не самых типичных (подробнее об их результатах см. 5.5). Их опыта еще недостаточно для широкомасштабных обобщений, и следует ждать эксперимента в других регионах, в первую очередь в российских областях³.

Однако некоторые выводы можно сделать уже сегодня.

Как показали выборы, прошедшие по системе открытых списков, значительная часть избирателей готова пользоваться правом персонального голосования за кандидатов, которое предоставляет эта система. Однако остаются вопросы, насколько осознанно они голосуют, понимают ли они последствия своего волеизъявления, не допускают ли ошибок. Наш анализ свидетельствует, что тут далеко не все благополучно.

В первую очередь следует обратить внимание на способ голосования. Рекомендованный Центризбиркомом и реализованный в законах ряда субъектов Федерации способ, при котором избиратель должен проставлять в специальном прямоугольнике порядковый номер кандидата, за которого он голосует, – этот способ представляется нам крайне неудачным. Слишком велика вероятность ошибки, и одной из наиболее типичных ошибок является проставление в данном прямоугольнике порядкового номера не кандидата, а партийного списка. Количество избирателей, которые ошибаются подобным образом, значительно (см. 5.5.5).

Гораздо лучше было бы позволить избирателю голосовать привычным способом: путем проставления галочки или иного знака против фамилии кандидата. Но этот способ требует бюллетеня значительно большего размера. Его нетрудно осуществить в условиях, когда замещается мало мандатов и в выборах участвует немного списков⁴. В иных случаях размещение в бюллетене фамилий всех кандидатов может оказаться довольно сложным. И тем не менее надо пробовать.

Необходимо также проверить на практике еще одну возможность: разрешить избирателю отмечать не одного, а нескольких кандидатов. Такой вариант в большей степени позволит учесть мнения избирателей и избежать случайностей, связанных с категорическим выбором.

Следует отметить, что систему открытых списков можно опробовать не только на региональных, но и на местных выборах. В последнее время чувствуется тенденция к переходу на смешанную избирательную систему на выборах в городские органы местного самоуправления (см. 3.6). Именно на таких выборах система открытых списков может оказаться наиболее адекватной: избиратели хорошо знают своих местных кандидатов, число мандатов небольшое, и можно всех кандидатов разместить в одном бюллетене. И поле для эксперимента достаточно большое.

Важное значение имеет методика распределения мандатов внутри открытого списка. Как показано ранее (см. 5.5.4), разные методики приводят к различным результатам. Если обсуждать только две основные методики, отмеченные в рекомендациях Центризбиркома, то можно видеть, что каждая из них имеет свои достоинства и недостатки. И тем не менее мы отдаем предпочтение методу “дополняющих голосов”, который наиболее адекватно учитывает волеизъявление избирателей и менее чувствителен к случайностям, чем рейтинговый метод.

Все эти вопросы требуют серьезного обсуждения среди специалистов – правоведов, социологов, политологов, практиков. К сожалению, приходится констатировать, что сколько-нибудь значимой дискуссии по вопросам применения системы открытых списков не ведется. Ни тогда, когда со стороны представителей Центризбиркома начали раздаваться призывы к ее внедрению, ни тогда, когда ее стали вводить в законы субъектов Федерации, ни после ее первого применения в декабре 2003 г. – обсуждения как не было, так и нет. Надеемся, что данная работа поможет начать дискуссию.

Важно также учесть богатый опыт применения открытых списков в странах Европы. Пока, увы, российские специалисты по зарубежному избирательному праву не спешат анализировать этот опыт.

Отдельную проблему представляет соответствие системы открытых списков федеральному избирательному законодательству и механизм общественного контроля за подведением результатов персонального голосования. Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” исчерпывающим образом регулирует содержание избирательного бюллетеня и порядка его заполнения избирателем, четко описывает, какие строки должны содержаться в протоколе участковой и вышестоящих избирательных комиссий и как участковая комиссия должна подводить итоги голосования. Между тем при выборах с использованием открытых списков необходимо внести дополнения в бюллетень (как минимум добавить строку, позволяющую вписать номер кандидата) и необходимо как-то учесть в протоколе результаты персонального голосования⁵.

Возникает вопрос: соответствуют ли федеральному законодательству нормы региональных законов, которые предусматривают дополнительные строки в бюллетене и специальные таблицы, прилагаемые к протоколу? С точки зрения формального подхода, который в последнее время начинает преобладать, региональный законодатель не может позволить себе такие “вольности”. Разумеется, возможна и иная точка зрения, согласно которой все эти нормы являются гарантиями, дополняющими основные гарантии, предусмотренные федеральным законом⁶.

Но даже если стоять на такой позиции, все равно более правильным было бы установить в федеральном законе хотя бы минимальные гарантии избирательных прав при использовании системы открытых списков. И одна из таких гарантий – обязательное предоставление наблюдателям и обязательная публикация данных персонального голосования независимо от того, фиксируются эти данные в протоколе или в приложении к протоколу.

Понятно, что когда в 2002 г. принимался новый “рамочный” закон, об открытых списках еще не думали, и все эти вопросы тогда не были учтены. Но вот в 2005 г. принимается закон, вносящий массу изменений в избирательное законодательство. И опять вопрос о гарантиях при проведении выборов с использованием открытых списков упускается. Более того, поправки, в которых предлагалось установить такие гарантии⁷, были отвергнуты.

Известно, что при введении в России в 1993 г. “смешанной” системы германский опыт использовался в качестве примера⁸. В то же время очевидно, что “смешанная” система, использованная в нашей стране на выборах депутатов Государственной Думы в 1993–2003 гг. и на региональных выборах в 1993–2005 гг., существенно отличается от германской.

Основные параметры “персонализированной” смешанной системы, которая используется на выборах депутатов германского бундестага, следующие⁹. Как и на выборах в нашей стране, немецкие избиратели имеют два голоса: один они используют для голосования за кандидатов, баллотирующихся по одномандатному округу, другой – для голосования за партийные списки кандидатов. Однако в отличие от системы, используемой в Российской Федерации, где пропорционально “вторым” голосам распределяется половина мест в Думе или около половины мест в региональной ассамблее, в ФРГ по пропорциональному принципу распределяются все “основные” мандаты. Но при этом очередность получения мандатов представителями партии зависит в первую очередь от “первых” голосов: сначала мандаты получают кандидаты, набравшие относительное большинство в одномандатных округах, и только оставшиеся мандаты распределяются в соответствии с очередностью кандидатов в списке. Если же партия в какой-либо земле получит по одномандатным округам больше мандатов, чем ей в этой земле полагается мандатов по пропорциональной системе, приходится увеличивать на эту разность число депутатов бундестага (это так называемые “дополнительные мандаты”). В этом случае пропорциональность представительства несколько искажается – партия получает “награду” за успех в одномандатных округах.

Можно ли использовать подобную избирательную систему на выборах в нашей стране?

В полном объеме позаимствовать германскую систему для выборов депутатов Государственной Думы не представляется возможным без изменения Конституции, поскольку, как было показано выше, эта система предусматривает возможность увеличения числа депутатов сверх заранее установленного. Число депутатов Государственной Думы установлено Конституцией Российской Федерации, и это обстоятельство ограничивает применение германской системы на общероссийском уровне.

Тем не менее данную систему можно модифицировать, отказавшись от принципа дополнительных мандатов. Это потребует некоторого усложнения методики распределения мандатов и в общем случае приведет к еще большему отступлению от принципа пропорционального представительства. Но даже в таком модифицированном виде эта система будет, по-видимому, лучше “смешанной несвязанной” системы.

Гораздо более реально использовать “персонализированную” смешанную систему на региональных выборах. Она ни в какой степени не противоречит требованиям федеральных законов: ни Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, ни Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”. Главная проблема – ввести “плавающую” численность региональной ассамблеи в конституцию или устав субъекта Федерации. Однако в отличие от Конституции Российской Федерации региональные конституции и уставы не являются “неприкосновенными” – обычно они корректируются чуть ли не раз в год.

“Персонализированная” смешанная система действительно позволяет соединить достоинства мажоритарной и пропорциональной систем и компенсировать их недостатки. С одной стороны, она обеспечивает пропорциональное представительство партий (с не очень большими искажениями), с другой – дает избирателю возможность голосовать за конкретных лиц.

Важно отметить еще одно обстоятельство. В Германии, как и в России, по одномандатным округам имеют право баллотироваться не только представители партий, но и независимые кандидаты. Однако в отличие от России там независимые кандидаты обычно успеха не имеют¹⁰. Для России же принципиально важным является сохранение института независимых кандидатов – по крайней мере до тех пор, пока партии не приобретут достаточного авторитета в глазах избирателей.

В то же время нельзя не упомянуть и некоторые опасения, связанные с со спецификой российских выборов. Поскольку победа партийного кандидата в одномандатном округе уменьшает число мандатов, которые распределяются по списку этой партии, у некоторых партий может возникнуть желание “спрятать” своих кандидатов, представив их как независимых. Однако такой “трюк” может негативно повлиять на процент полученных партией голосов, поскольку популярные кандидаты перестанут работать на имидж партии. Поэтому опасения, что партии будут в массовом порядке практиковать такой обман, вероятно, преувеличены.

Насколько реальны надежды и опасения, может показать только практика. Мы полагаем, что было бы полезно опробовать “персонализированную” смешанную систему в нескольких продвинутых в партийном отношении регионах, таких как Санкт-Петербург, Московская область, Пермский край и другие. (Пример нормативного регулирования основных положений данной системы в законодательстве субъекта Федерации приведен в Приложении 3.)

Систему единственного передаваемого голоса некоторые исследователи считают разновидностью пропорциональной избирательной системы¹¹, поскольку она позволяет достичь эффекта пропорционального представительства, причем не только по партийной принадлежности, но и по другим признакам, которые важны для избирателя. Достоинства и недостатки этой системы обсуждались в разделе 1.5.

Для России как многонациональной страны и, в частности, для ряда регионов с многонациональным населением (особенно в случаях отсутствия местностей “компактного проживания”) наиболее важно то свойство системы единственного передаваемого голоса, что она позволяет обеспечивать адекватное представительство различных народов без явного выделения национальных квот¹². Уже одно это обстоятельство заставляет обращать на данную систему особое внимание.

Однако для внедрения системы единственного передаваемого голоса в избирательную практику есть целый ряд препятствий. Первое препятствие связано со сложностью процедуры подведения итогов голосования. При этом главное – то, что такая процедура должна осуществляться централизованно в рамках целого избирательного округа.

Поэтому первым ограничителем является размер избирательного округа. Округ должен быть многомандатным, причем двух или трех мандатов явно недостаточно для достижения эффекта пропорционального представительства. Большое число распределяемых мандатов тоже неудачно, поскольку соответственно увеличивается и число кандидатов, и избирателю становится трудно в таких условиях осуществлять выбор. По-видимому, оптимальными являются пятимандатные округа.

Максимальное число избирателей в таком округе должно быть не очень большим – по крайней мере до тех пор, пока система не отработана. Можно полагать, что в пределах 10 тыс. избирателей трудоемкость процесса подведения итогов голосования еще не будет чрезмерной.

Есть ли регионы, где систему единственного передаваемого голоса можно было бы ввести на уровне субъекта Федерации, исходя из отмеченных выше критериев? Если исходить из нынешней численности депутатского корпуса и предполагать, что вся ассамблея избирается по системе единственного передаваемого голоса, то можно отметить Республику Тыва, где Палата представителей включает 130 депутатов при общей численности избирателей около 160 тыс. (т.е. при образовании пятимандатных округов в каждом округе было бы в среднем 6–7 тыс. избирателей), Корякский и Ненецкий автономные округа (в первом при 12 депутатах можно образовать два шестимандатных или три четырехмандатных округа с 6–9 тыс. избирателей на округ; во втором при 20 депутатах получается примерно 8 тыс. избирателей на округ).

Наиболее заманчиво испробовать данную систему в самом многонациональном субъекте Российской Федерации – Дагестане, однако там даже при 121 депутате получается более 50 тыс. избирателей на пятимандатный округ. Новая редакция регионального закона о выборах предусматривает сокращение числа депутатов со 121 до 72 и делает одномандатные округа настолько большими, что применить систему единственного передаваемого голоса не представляется возможным. Представляет интерес применение данной избирательной системы в Республике Ингушетия, учитывая сложность не только межэтнических, но и межклановых отношений (кроме того, Ингушетия – регион с небольшим числом избирателей).

Что касается выборов депутатов представительных органов местного самоуправления, то использование системы единственного передаваемого голоса в этом случае вполне реально – в том числе и в Дагестане.

Другим серьезным препятствием к использованию системы единственного передаваемого голоса на российских выборах является то, что эта система совершенно не вписывается в действующее российское законодательство. “Рамочный” федеральный закон исчерпывающим образом описывает содержание избирательного бюллетеня; в нем четко оговорено, как может голосовать избиратель, и закреплен строгий порядок подсчета голосов избирателей. Между тем системы, основанные на преференциальном голосовании, требуют совершенно иной формы избирательного бюллетеня и абсолютно других способов голосования и подсчета голосов.

Проблема эта давно известна, она отмечалась и в докладе Центризбиркома¹³, и одним из разработчиков российского избирательного законодательства В.Л. Шейнисом¹⁴, и в работах юристов¹⁵. Однако за ее решение пока никто не берется.

Возникает порочный круг: субъекты Федерации не могут ввести в свое законодательство перспективную избирательную систему, поскольку она противоречит действующему федеральному законодательству. А в федеральное законодательство соответствующие изменения не вносятся, поскольку нет соответствующего запроса со стороны регионов.

Решение проблемы, по-видимому, в изменении общего подхода к федеральному избирательному законодательству – создание стройного системного законодательства, где избирательные права и нормы материального права заняли бы доминирующее положение, а процессуальные нормы – подчиненное. Короче, речь идет о создании Избирательного кодекса Российской Федерации¹⁶.

Третий существенный ограничитель – сложность и непривычность данной избирательной системы как для российского избирателя, так и для самих работников избирательных комиссий, что, несомненно, потребует определенной психологической подготовки и большой разъяснительной (а в случае с членами и работниками избирательных комиссий и обучающей) работы.

Следует также отметить, что применение системы единственного передаваемого голоса перспективно не только в случае выборов депутатов представительных органов власти. Данный способ голосования дает существенные преимущества в самых разнообразных случаях: формирование депутатских комиссий, выборы руководящих органов партий и общественных организаций, формирование списков кандидатов и так далее – там, где первостепенен плюрализм представительства. В этих целях систему единственного передаваемого голоса можно использовать, не дожидаясь изменения избирательного законодательства.

Методика распределения мандатов по системе единственного передаваемого голоса приведена в Приложении 4.

¹ Проект был внесен О.В. Морозовым, Н.К. Хуснутдиновым, А.Г. Чершинцевым, М.Л. Шаккумом и В.Б. Шубой в сентябре 2001 г. и отозван авторами в мае 2003 г.